صدور اسناد رسمي براي ساختمان هاي مسکوني و زمين هاي کشاورزي و باغ ها به استناد اسناد عادي يکي از نيازهاي جامعه است. هرچند اين امر ممکن است نهادهاي ذي نفع را با چالش هايي جدي روبه رو نمايد؛ اما هدف اصلي قانون گذار از تدوين قانون مواد 147 و 148 اصلاحي ثبت، آسان نمودن روند صدور سند مالکيت براي متصرفاني است که از املاک خود براي مدتي بهره برداري مي کرده اند و به واسطه موانع قانوني امکان اخذ سند براي آنها ميسر نشده است. قانوني که نتواند نيازهاي اکثريت جامعه را درخصوص اثبات مالکيت آنها برآورده نمايد، قانوني کامل و بدون عيب نخواهد بود.
در اين نوشتار، پس از بررسي اهداف قانون گذار از تصويب قانون مواد 147 و 148 اصلاحي ثبت، به بررسي ديدگاه هاي مخالفان و موافقان تمديد اين قانون پرداخته شده و در پايان، پيشنهادهايي درخصوص تمديد مجدد آن ارائه مي گردد.
سرآغاز:
قانون اصلاح و حذف موادي از قانون ثبت اسناد و املاک مصوب 1310 و اصلاحات بعدي آن که در اين نوشتار به اختصار مواد 147 و 148 اصلاحي قانون ثبت نـامـيـده مي شود، در يک بازه پنج مرحله اي توسط نمايندگان مردم تصويب و تمديد شده و براي اجرا به مراجع ذي صلاح ابلاغ گرديده است.
اين قانون در سال 1310 به تصويب رسيده و در تاريخ هاي 31 تير 1365 (مرحله اول)، 2 دي 1365 (مرحله دوم)، 21 شهريور 1370 (مرحله سوم)، 9 تير 1375 (مرحله چهارم) و 18 آبان 1378 (مرحله پنجم) با اضافه کردن اصلاحاتي تمديد شده است.
البته در بعضي از کلان شهرها اجراي آخرين مرحله تمديد اين قانون -در زمان نگارش اين مقاله- به اتمام نرسيده است.
مشکلاتي که در محاکم قضايي درخصوص اسناد عادي پيش آمده بود، قانون گذار را بر آن داشت که به نحوي موانع پيش روي اخذ اسناد رسمي مالکيت (تبديل سند عادي به رسمي) را از سر راه بردارد.
با گذشت بيش از 4 سال از آخرين مهلت تشکيل پرونده (23 آذر 1383) بيشتر پرونده هاي تشکيل داده شده (به غير از موارد کلان شهرها و وجود نقايص در پرونده ها) منتهي به صدور رأي شده اند و با پايان يافتن بررسي آخرين پرونده ها، ديگر به لحاظ قانوني پرونده اي نمي تواند مورد رسيدگي و اقدام قرار گيرد.
نويسنده اين مقاله کوشيده است تا با استفاده از تجربيات ذي قيمت کارشناسان حقوقي و ثبتي و نيز قضات دادگستري که سال هاي متمادي در هيئت هاي نظارت و يا حل اختلاف موضوع مواد 147 و 148 اصلاحي اين قانون داراي تجربه بوده اند و همچنين با اتکا به تجربه چندين ساله اجراي اين قانون، نظريات حقوق دانان برجسته و آخرين آيين نامه ها و استماع ديدگاه هاي مخالفان و موافقان قانون مواد 147 و 148 اصلاحي قانون ثبت، آن را مورد تجزيه و تحليل کلي قرار داده و گوشه هاي تاريک و مبهم قانون مزبور را روشن نمايد، به نحوي که مجريان مقررات در سطح کشور با اشرافي کامل تر شرايط را براي اجراي قانون فراهم کنند. اميد است اين خدمت ناچيز مورد قبول قرار گرفته و صاحب نظران حقوقي و ثبتي، نگارنده مقاله را از نظريات خود بي بهره نسازند.
اين نوشتار موانع و مشکلات موجود و همچنين آراي مخالفان و موافقان تمديد قانون مواد 147 و 148 اصلاحي قانون ثبت را بررسي کرده و در انتها به ارائـــه راهــکـــارهــاي عـمـلــي درخصوص رفع مشکلات اين قانون پرداخته است.
هدف از تصويب قانون
پس از بررسي و کنکاش در تاريخچه و علت تصويب قانون مصوب سال 1365 و تمديد و انجام اصلاحات مکرر در آن، هدف از تصويب اين قانون را به طور عمده مي توان موارد زير برشمرد:
ماده 147 اصلاحي- تعيين وضع ثبتي اعيان املاکي که اشخاص تا تاريخ اول فروردين 1370 بر روي زمين هايي ايجاد نموده اند که به واسطه موانع قانوني، تنظيم سند رسمي براي آنها ميسور نبوده است و همچنين تعيين وضع ثبتي اراضي کشاورزي و نسق زراعتي و باغ ها، اعم از شهري و غيرشهري و اراضي خارج از محدوده شهر و حريم آن که اولاً، اشخاص تا تاريخ اول فروردين 1370 خريداري کرده اند و مورد بهره برداري متصرفان مي باشد و ثانياً، به واسطه موانع قـانـونـي، تـنـظـيـم سـند يا صدور سند مالکيت براي آنها ميسر نبوده است.
تفاوت اعياني احداثي بر روي زمـيـن هـا با اراضي کشاورزي و باغ ها در اين است که در اعياني امـلاک نـکـتـه مورد توجه و ملاک، ايجاد اعياني پيش از اول فـرورديـن 1370 مـي بـاشد و تاريخ معامله مورد نظر نيست. هدف از اتخاذ اين تدبير نيز آن بوده که وضع ثبتي اعيان املاکي که تا تاريخ اول فروردين 1370 ايجاد شده اند و به واسطه موانع قانوني تنظيم سند رسمي براي آنها امکان پذير نبوده است، روشن شود؛ در حالي که در مورد اراضي کشاورزي و باغ ها ملاک عمل انجام معامله تا تاريخ اول فروردين 1370 مي باشد و نيز بهره برداري متصرف مورد نظر است.
پس به طور خلاصه مي توان گفت که در مورد اعياني احداثي بر روي زمين ها، آنچه تعيين کننده است، احداث اعياني تا پيش از تاريخ اول فــــرورديـــن 1370 مـــي بـــاشـــد؛ امـــا درخصوص اراضي زراعي و باغ ها، خريداري و بهره برداري از آنها تا پيش از تاريخ اول فروردين 1370 مورد نظر است. بنابراين در هر دو مورد، تصرف مـلاک عمل است که به شرح زير تعيين تکليف مي شود:
1-در صـورتي که بين مالک و مـتصرف توافق وجود داشته باشد، رئيس ثبت دستور ادامه عمليات ثبتي را به نام متصرف پس از کارشناسي کارشناسان ثبت صادر مي نمايد. (بند يک ماده 147)
2-تعيين تکليف انتقال هاي رسمي و عادي که به نحو مشاع صورت گرفته اند؛ اما تصرف به صورت مفروز است و ساير مالکان تصرفات متصرف را تأييد مي کنند. در اين صورت نيز رئيس ثبت دستور صدور سند مالکيت را صادر مي کند. (بند 2 ماده 147)
3-تعيين تکليف املاکي که مالکان عرصه و اعيان از يکديگر جدا بوده و در مورد مطالعه، بيشتر اعيان ملک نظير مازندران مي باشد. (بند 3 ماده 147)
4-تعيين وضعيت ثبتي املاکي که متصرف نتواند سند عادي مالکيت خود را ارائه نمايد. (بند 4 ماده 147)
5-تعيين وضعيت ثبتي املاکي که در مورد تصرف متصرفان آنها اختلاف وجود دارد. (بند 5 ماده 147)
6-مواردي که متصرف با در دست داشتن سند عادي تقاضاي سند رسمي دارد. (بند 6 ماده 147)
بندهاي شش گانه بالا درخصوص اقدام قانوني براي هر کدام از شرايط اجراي خود مي باشند. به جز بندهاي اول و دوم، به موضوع ديگر بندها با ارجاع رئيس ثبت به هيئت ماده 2 (ماده 148) اصلاحي در هيئت حل اختلاف آن قانون رسيدگي مي شود.
ماده 148 اصلاحي- در هر حوزه ثبتي هيئت يا هيئت هايي به عنوان هيئت حل اختلاف در ثبت تشکيل مي شود. در اين بخش به اجمال به وظايف اين هيئت اشاره مي گردد:
1-هيئت حل اختلاف مکلف است ظرف 3 سال از تاريخ ارجاع پرونده، رأي خود را صادر نمايد. (تبصره يک)
2-در صورتي که اعيان به صورت کلي يا جزئي در اراضي موقوفه احداث شده باشد، با تعيين اجرت زمين نسبت به دستور صدور سند مالکيت به صورت جزئي و يا کلي اقدام مي کند. (تبصره 2)
3-تعيين تکليف نسبت به اعيان ايجاد شده در اراضي دولت و شهرداري (تبصره 3)
4-تعيين تکليف نسبت به املاکي که سابقه ثبت ندارند و متقاضي به عنوان مالک متصرف است. (تبصره 4 ماده)
5-اگر ملک در جريان ثبت بوده و سابقه تحديد حدود نداشته باشد، مطابق تبصره 4 ماده 148 اقدام مي شود. (تبصره 5)
6-در صورتي که ملک قبلاً ثبت دفتر املاک شده باشد، بايد مطابق اين قانون با رأي هيئت، سند مالکيت به نام متصرف صادر گردد. (تبصره 6)
7-رسيدگي به تقاضاي اتباع بيگانه مستلزم رعايت تشريفات آيين نامه استملاک اتباع خارجه در ايران است. (تبصره 7)
8-چنانچه در زمان رسيدگي معلوم شود که ملک جزو حوزه ثبتي ديگري است. (تبصره 8)
بنابراين، هدف از تصويب اين قانون و قوانين قبلي پذيرفتن واقعيت هاي خارجي موجود در جامعه و تعيين تکليف وضعيت انبوهي از خانه هاي مسکوني، باغ ها، نسق زراعي و اراضي خارج از محدوده شهرهاست که فاقد سند رسمي بوده و يا باوجود داشتن تصرفات مفروزي، سند مشاعي داشته اند.باوجود آن که اين قبيل مالکان، در ملک خريداري شده مبالغي را هزينه نموده و آن را مورد بهره برداري هم قرار داده بودند؛ اما در عمل نمي توانستند از تمام مزاياي مالکيت خود استفاده کنند؛ چراکه قانون يا آنها را مالک نمي شناخت و يا تصرفات مفروزي آنان را تأييد نمي کرد.
ديدگاه مخالفان و موافقان تمديد قانون
اين قانون به رغم مشکل گشايي براي عامه مردم به منظور دريافت سند مالکيت رسمي، با مخالفاني همچون وزارتـخـانـه هـاي کشور، مسکن و جهاد کشاورزي (سازمان جنگل ها و مراتع کشور و مديريت امور اراضي) مواجه است.
گروه اول مخالفان
(شهرداري ها، سازمان مسکن و شهرسازي:)
اين گروه در بيان دلايل مخالفت خود با اين قانون بيان مي دارند که سازمان ثبت بدون توجه به ضوابط شهرسازي و رعايت حد نصاب قانوني اقدام به صدور سند مـــالــکــيـــت شـــش دانــگ بــراي مـتقاضيان مي نمايد. بدين ترتيب، ساخت و سازهاي غـيــرقــانــونــي در مـحـدوده شهرها و در قطعات کمتر از حد نصاب قانوني با اين اقدام سازمان ثبت از وجاهت قانوني لازم برخوردار مي شوند.
در پاسخ به ايراد اين گروه بايد گفت که عدم توجه به ضوابط شهرسازي و رعايت نکردن حد نصاب قانوني در قطعات، زماني قابل اعتراض و بررسي است که بخشنامه ها و آيين نامه هاي داخلي شهرداري ها و سازمان ملي زمين و مسکن نيز اصلاح شود. چگونه است که به عنوان مثال به يک قطعه زمين 300 - 200 متر مربعي که به 2 قطعه 100 و 150 متر مربعي تقسيم و به صـورت غـيـرقـانـونـي در آن احـداث بنا شده است، شهرداري پلاک جداگانه اي تخصيص داده و وزارت نيرو نيز به متصرفان غيرقانوني آنها -البته از ديد شهرداري ها و سازمان مسکن- اشتراک آب و برق و شرکت هاي مخابرات و گاز اشتراک تلفن و گاز جداگانه مي دهـنـد؛ امـا وقتي صحبت از احـراز مالکيت متصرفي که مدت ها در آن ملک سابقه تصرف داشته، براي صدور سند مالکيت مي شود، ادعاي غيرقانوني بودن درخواست متصرف را مي نمايند؟اگر پس از صدور سند از طريق اين قانون، مالک بخواهد در دفتر اسناد رسمي نقل و انتقالي انجام دهد، شهرداري آن را تفکيک تلقي مي نمايد و عوارض تفکيک را از مالکي که خود مخالف احراز مالکيت او بوده است، وصول مي کند.
گروه دوم مخالفان(وزارت جهاد کشاورزي-سازمان جنگل ها و مراتع کشور و مديريت ارضي:)
سازمان جنگل ها و مراتع کشور و مديريت ارضي هم در بيان دلايل مخالفت خود اظهار مي دارند که حد نصاب اراضي زراعي آبي و ديمي و باغ ها (براي مثال در استان زنجان براي هر قطعه مساحت اراضي آبي 10 هکتار، مساحت اراضي ديمي 30 هکتار و مساحت باغ ها 5 هکتار) رعايت نمي شود و سازمان ثبت بدون توجه به رعايت مساحت حد نصاب نسبت به صدور سند شش دانگ به صرف داشتن تصرفات اقدام مي نمايد.
در پاسخ به اين مخالفان نيز بايد گفت چرا وزارت جهاد کشاورزي با بي توجهي خود باعث شده است يک قطعه زمين زراعتي بزرگ تبديل به باغي با مساحت کوچک تر شود؟ چگونه متصرف يک باغ يا زمين کمتر از حد نصاب قانوني امکاناتي از قبيل نهال، کود، تراکتور، بذر و تيلر را از آن وزارت دريافت کرده است؛ اما وقتي همان متصرف که ساليان سال از اين زمين بهره برداري مي کرده، به اداره ثبت مراجعه مي نمايد و مدارکي دال بر تصرف بلامعارض آن زمين را به اداره ثبت ارائه مي دهد، عمل اداره ثبت براي صدور سند مالکيت امري غيرمجاز تلقي مي شود؟هرچند تا پايان يافتن زمان اجراي بند (ح) ماده 18 قانون برنامه چهارم توسعه بيش از يک سال و اندي باقي نمانده است؛ اما با اصلاح قانون حفظ کاربري اراضي و باغ ها مصوب 30 آبان 1385، به دليل نداشتن حد نصاب مساحت لازم تقريباً براي تمامي اراضي و باغ ها امري غيرممکن و غيرقابل اجرا شده است که در اين خصوص بايد صاحب نظران وزارت جهاد کشاورزي با بررسي معقول و منطقي، حد نصاب هر استان را با توجه به اراضي آن استان از نظر اقليمي، فني و اقتصادي تعيين نمايند تا بر اين قانون، قانون ديگري به عنوان اصلاحيه افزوده نشود.ذکر اين نکته لازم است که در بازده طولاني 73 ساله اين قانون -از تصويب اوليه و انجام اصلاحات تا آخرين تمديد- قانون مذکور توانسته است نمره قابل قبولي را براي رفع مشکل اکثريت جامعه کسب نمايد؛ هرچند تعصبي در اصلاح مواردي چند از اين قانون نداريم.
گروه اول موافقان (وزارت امور اقتصادي و دارايي، سازمان تأمين اجتماعي:)
وزارت امور اقتصادي و دارايي و وزارت رفاه و تأمين اجتماعي از موافقان سرسخت تمديد اين قانون به منظور تشخيص منابع درآمدي جديد براي سازمان خود هستند. براي مثال، درخصوص ملکي که داراي 4 دهنه مغازه و 2 باب عمارت با مساحت هاي اعياني مختلف و مصالح متفاوت است و مغازه ها به يک مالک (متصرف) و عمارت ها هم با اعياني متفاوت از هم به 2 نفر ديگر تعلق دارند، در زمان استعلام، دفاتر اسناد رسمي براي نقل و انتقال مجبورند مساحت کل اعياني ها را محاسبه و به نسبت سهم مالکان آن را ارزيابي نموده و ماليات تعلق گرفته را وصول کنند؛ در حالي که هم نوع اعياني، هم ارزش مغازه ها و هم ارزش خانه ها با هم متفاوت بوده و مغايرت هاي زيادي دارد. بدين ترتيب، مالکاني که اعياني آنها تيرچوبي و خشتي مي باشد، مالياتي برابر با مالکاني که اعياني آنها تيرآهن و آجر است، مي پردازند. سازمان تأمين اجتماعي هم از نظر مفاصاحساب ماده 37 در بيشتر موارد با مشکل عدم شناسايي مالک مواجه است.
گروه دوم موافقان (محاکم قضايي:)
براساس آخرين آمارها درخصوص ميزان پرونده هاي تشکيل شده در دادگستري ها، در حدود 46 درصد از پرونده ها مربوط به اختلافات ملکي و اراضي اشخاص با يکديگر، دولت با اشخاص و اشخاص با دولت مي باشد.
يکي از راهکارهاي جلوگيري از اطاله دادرسي در سيستم قضايي، ممانعت از ورود و طرح پرونده هايي است که به نحوي مرتبط با املاک مي باشند. براي رسيدن به اين هدف لازم است هر ملک داراي حداقل يک سند رسمي با حدود و ثغور مشخص و همچنين فاقد هرگونه معارض باشد.
بنابراين با اجراي مجدد قانون 147 و 148 اصلاحي قانون ثبت (هرچند با شرايط و ضوابط جديد) از پرونده هايي که احتمال معارض بودن در آنها داده مي شود، رفع اختلاف شده و براي اين املاک سند صادر مي گردد.
گروه سوم موافقان (مردم:)
روزانه خيل کثيري از مردم به اداره هاي ثبت، چه به صورت رسمي و چه به صورت غيررسمي، مراجعه مي نمايند و خواستار صدور سند براي املاکي هستند که منطبق با شرايط مواد 147 و 148 اصلاحي قانون ثبت مي باشند. اخذ سند رسمي براي عامه مردم باعث تثبيت مالکيت آنها شده و استفاده از مزاياي سند رسمي به صورت مستقيم و غيرمستقيم، فقرزدايي از عموم مردم را به دنبال دارد.در سال هاي اخير، صدور سند مالکيت براي اماکن روستايي برعهده بنياد مسکن انقلاب اسلامي و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور گذاشته و مقرر شده است که تا پايان برنامه پنج ساله توسعه فرهنگي، اقتصادي و اجتماعي کشور، صدور سند براي املاک روستاييان به يک حد نصاب قابل قبول دست يابد. الحق در ساليان اخير به رغم نبود تجربه کافي و وجود مسائل و مشکلات بسيار، حمايت هاي مناسبي از طرف دولت و قوه قضاييه از مجريان اين قانون به عمل آمده است. کوشش کارکنان و مديران زحمتکش شعب بنياد مسکن انقلاب اسلامي و اداره هاي ثبت اسناد و املاک کشور در دورترين و عقب افتاده ترين نقاط کشور پهناور ايران، نتايج بسيار درخشاني را در آينده نزديک به ارمغان خواهد آورد و از ميوه اين تلاش جـمـعي، محروم ترين نقاط بيشترين سهم را خواهند داشت.
محاسن قانون
از جمله محاسن اين قانون مي توان به موارد زير اشاره کرد:
1- سهل و آسان شدن تثبيت مالکيت براي اشخاص حقيقي و حقوقي براساس اين قانون
2- جلوگيري از طرح اختلافات در محاکم (قضازدايي)
3- تبديل اسناد عادي و مشاعي به مفروزي که با حدود معين صادر مي شود. به تبع اين اقدام افراد مي توانند براي رفع نياز از تسهيلات سند مالکيت استفاده کنند.
4- تثبيت مالکيت دولت و صدور سند با حدود مندرج در آن براي ساختمان هاي ارگان هاي دولتي که اين امر خود به خود موجب مصون ماندن اموال دولتي از تعارض و تجاوز اشخاص مي شود.
5- صدور سند مالکيت براي اشخاص کم درآمد که در ساختمان هاي کوچک مقياس در مناطق فقيرنشين شهرها سکونت دارند و براساس قانون و مقررات جاري پيچيده ثبتي، صدور سند براي آنها مقدور نبود.
6- افزايش ميزان اسناد مالکيت صادر شده در طول اجراي اين قانون و به تبع آن بالا رفتن درآمد سازمان ثبت به چندين برابر که از محل اين درآمد اداره هاي ثبت داراي تجهيزات و ساختمان مناسب شده اند.
7- تـنـظـيـــم ســنـــد بــراي متصرفان اراضي دولتي در دفاتر اسناد رسمي بدون استعلام از مراجع ديگر براي نخستين بار در طول اجراي اين قانون که اقدام بسيار پسنديده اي بود و تسهيلات فراواني را براي مردم ايجاد نمود.با عنايت به بررسي اجمالي در طول اجراي قانون، گرچه 5 درصد مشکلات براي ادارات از قبل تعارض و ابطال آرا به وجود آمده؛ اما 95 درصد مشکلات ثبتي مردم را حل نموده است.
معايب قانون
اين قانون باوجود مزاياي برشمرده شده، داراي معايبي نيز مي باشد که به اين شرح هستند:
1- در مورد تعيين حدود باقي مانده چنانچه متقاضي، مالک مشاعي باشد و نتواند ساير مالکان مشاعي را به منظور تعيين حدود باقي مانده و امضاي صورت مجلس مذکور حاضر نمايد، به دليل عدم حضور ساير مالکان، تعيين سهام و يا حدود باقي مانده مقدور نمي گردد و اين امر باعث عدم انجام خواسته مالک مشاعي مي شود که با روح قانون هم مغايرت دارد.
2- قيد تاريخ "پيش از اول فروردين ماه 1370" براي احداث اعياني و خريد اراضي مزروعي و باغ ها در اسناد عادي موجب شده بود که خريدار (متقاضي صدور سند مالکيت) و فروشنده (مالک اوليه) نسبت به قيد تاريخ غيرواقعي به منظور استفاده از قانون و در نتيجه جعل تاريخ اقدام نمايند.
3- عدم تعيين هزينه کارشناسي معقول و منطقي براي کـارشـنـاس و نـقـشـه بـردار (آن گونه که تعرفه کانون کارشناسان معين مي کند) و ساير هزينه هاي مربوط به آن موجب شده است که کارشناس با دلسردي و بدون داشتن حس مسئوليت اقدام به کارشناسي نمايد و اين موضوع گاه باعث مي شد که به دليل عدم دقت وي، موجبات صدور سند معارض فراهم آيد.
4- تعيين افراد غيرمتخصص به عنوان اعضاي هيئت، اعم از عضو ثبتي و قضايي، که حتي در تطبيق گزارش کارشناسي با قولنامه و مدارک ارائه شده و سوابق ثبتي تبحر کافي نداشتند، منجر به صدور آراي ناصحيح مي شد که تبعات بعدي را ايجاد مي کرد.
5- عدم احصا و تعيين موانع قانوني مندرج در قانون (به واسطه موانع قانوني) که بايد به ريز معين شود.
6- مغايرت بند 4 ماده يک قانون؛ در صورتي که متصرف نمي توانست سند عادي مالکيت خود را ارائه نمايد، هيئت موضوع ماده 2 با رعايت تمامي جوانب به موضوع رسيدگي مي کرد و اگر توافق طرفين را احراز و مدعي بلامعارض بود، اين موضوع باب صدور آراي متناقض را فراهم مي نمود که به نظر با روح قانون تطبيق نمي کند.
7- در صدور آرا، هيئت ها در استان ها به طور يکسان عمل نمي کنند. به عنوان مثال، در اراضي زراعي و مالکيت مشاعي اراضي شهرها کسر معادل در پاسخ استعلام از مالک اوليه (فروشنده) مراتب در سوابق ثبتي منعکس نشده و باعث سوءاستفاده مي گرديد.
